就完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序提出改革建议

 

河北侯凤梅律师事务所 孙江波律师

 

一、现行法律关于检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的现行法律规定

1、《中华人民共和国宪法》第一百二十九条  中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

2、《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条  人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。

第一百八十七条  最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。

　　地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

第一百八十八条  人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第一百七十九条第一款第（一）项至第（五）项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审。

第一百八十九条  人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。

第一百九十条  人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。

3、《中华人民共和国行政诉讼法》第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

第六十四条  人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

4、《人民法院组织法》第二十四条 中级人民法院审判下列案件：

　　（一）法律、法令规定由它管辖的第一审案件；

　　（二）基层人民法院移送审判的第一审案件；

　　（三）对基层人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；

　　（四）人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。

第二十七条 高级人民法院审判下列案件：

　　（一）法律、法令规定由它管辖的第一审案件；

　　（二）下级人民法院移送审判的第一审案件；

　　（三）对下级人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；

　　（四）人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。

第三十一条 最高人民法院审判下列案件：

　　（一）法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件；

　　（二）对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；

　　（三）最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。

二、现行法律关于检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的不足之处及对策

我国《宪法》规定，检察机关是国家的法律监督机关，我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定，人民检察院有权对民事、行政诉讼实行法律监督，这一监督是通过对已经发生法律效力的民事（行政）判决、裁定提出抗诉具体表现出来的。十多年的司法实践证明，这项制度对于保障民事、行政法律的正确统一实施，维护公民、法人和其他组织的合法民事权益，维护司法公正和司法权威起到了极为重要的作用，但由于现行法律对民事、行政抗诉制度规定还不够明确，由此在法学理论界和司法实务界产生了一些不同理解和不一致的认识，检法两家在民事抗诉案件再审程序中也出现许多矛盾。这些问题具体表现在以下四个方面：

1、关于民行抗诉的范围界定问题

民事、行政抗诉是人民检察院对法院具体民事司法裁判活动的法律监督，是检察权对民事、行政审判权的监督与制约，因此，它不以诉的存在为前提，而是应以整个民事、行政诉讼中法院的司法活动的具体结果为对象。虽然，确定适当的抗诉范围是检察机关正确行使抗诉职能的基础，但《民事诉讼法》、《行政诉讼法》在确立抗诉制度的同时，却未明确民事、行政抗诉的具体范围，这势必导致司法实务界在检察机关抗诉范围上的分歧。

在立法未明确的前提下，法院认为，检察机关进行民行抗诉，受到时间和程序的双重限制，即检察机关只能对诉讼案件进行抗诉，而且要等到诉讼结束，法院判决发生法律效力后。这就意味着检察机关不得单独对法院在纠纷过程中对管辖权异议、财产保全、先予执行等裁定、以及依特别程序做出的判决不发生再审问题的公示催告程序、督促程序、以及执行程序提出民事抗诉。

而检察机关则认为抗诉范围应当及于民事诉讼全过程，对于人民法院在民事、行政诉讼中作出的绝大部分生效裁判均应列入抗诉的范围。因为，从立法精神上讲，《民事诉讼法》第185条明确规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决裁定、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现有所列情形之一的，应当按照审判监督提出抗诉。那么，在立法本身尚未予以明确限定的情况下，检察机关只要发现了符合法定情形的确有错误的生效裁判，就有权提出民事抗诉，而不论该裁定是诉讼过程中作出的，还是诉讼结束后作出的，也不论是审判程序中作出的，还是执行程序中作出的。因为法院是宪法规定的审判机关，审判权是国家赋予法院的，法院依法进行的与案件有关的业务活动都是审判活动。更何况，《民事诉讼法》第14条更是明确规定了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”这一基本原则，因此，在民事诉讼法没有规定检察机关其他监督方式的情况下，抗诉作为唯一的监督方式，其监督的对象应该是确有错误的所有生效裁判。从司法实践中看，近几年，司法腐败、裁判不公是众最为普遍关注的问题，在民事诉讼中，法院违反管辖规定受理诉讼、违法采取财产保全和先予执行措施的现象也并不少见，在破产程序、执行程序中滥用司法权、违法作出裁定的行为也时有发生，甚至违法宣告公民无民事行为能力，草菅人命法官的这些违法行为既严重破坏了我国的法制，也给当事人的合法权益造成了重大损害。因此，对这些行为进行有效的监督与制约已成为目前一个十分迫切的问题。而在目前法院内部监督制约机制相对薄弱的情况下，民事抗诉制度无疑是一种最为有效的方式。

民事抗诉的范围应当及于民事诉讼的全过程，当然执行程序中关于不予受理、中止执行和终结执行裁定，关于对查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等强制措施裁定，关于对拘留、罚款的决定，以及具体执行行为中滥用职权和玩忽职守行为均应列入民事抗诉制度的范围。但对于法院在民事诉讼过程中作出的解除婚姻关系和收养关系的判决、依特别程序和公示催告程序作出的裁判，以及一些无抗诉必要的裁定，如补正裁定等，则不宜列入民事抗诉的对象。

但由于执行程序与审判程序存在许多差异，审判侧重于确定民事权利是否存在，是确定民事权利的程序，而执行则侧重于在事实上实现民事权利，为实现民事权利的程序，因此审判程序作出的裁决与执行程序作出的裁决是有区别的，对于审判监督的方式就应当有所区别，如果对执行程序中的裁决也采用抗诉的方式监督，一方面会受到法院的坚决抵制，因为法院系统排斥检察权对执行裁定进行抗诉监督，最高法院对此已有明确地司法解释，另一方面，周期长、监督成本高也是不利的因素。因此，可以采用其他的监督方式，如采用检察建议的监督方式，在制度加大其力度，也可以达到实现对执行中裁决进行监督的目的。对具体执行行为中的滥用权利和玩忽职守的行为，可以采用纠正违法通知书的方式进行。

当然，对于民事抗诉范围之界定，最好通过修改民事诉讼法予以明确化，在此之前则可以通过立法解释来予以解决。而最高人民法院就民事抗诉范围单方作出的司法解释，确有超出法律授权范围之嫌，也侵害了检察监督权，至少其作为抗诉被监督的主体一方，是无权决定自己应被监督的范围的。

2、关于民事诉讼的审级问题

《民事诉讼法》第185条规定，检察机关针对下级人民法院符合抗诉条件的生效裁判，应当“按照审判监督程序提出抗诉”，针对同级人民法院符合抗诉条件的生效裁判，则应当“提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉”，但对于人民检察院应当按照审判监督程序向哪一级人民法院提出抗诉，并未明确规定。但在实践是采用检察院向同级法院提出抗诉的方式。

另外，该法第184条规定，人民法院按照审判监督程序再审的案件，可以由原审人民法院审理，也可以由上级人民法院提审，至于抗诉案件的审理权限如何分配，法律亦未作出明确的规定。但结合，《人民法院组织法》第25条、第28条、第31条对各级人民法院的审理权限的规定，对于检察机关依照审判监督程序提出抗诉的案件，只有中级法院、高级法院和最高人民法院有权进行审理。基层法院作为第一审法院，无权对抗诉案件进行审理。对于最高人民检察院依照审判监督提出抗诉的案件，该法第32条还特别作了规定，只有最高人民法院才有权进行审理。因此，司法实践中最高人民法院将最高人民检察院提出抗诉的案件指令高级法院再审、中级法院将同级检察院提出抗诉的案件指令基层法院再审这两种情形，显然都违反了《人民法院组织法》关于审级管辖的规定。

关于民事抗诉案件究竟应由哪一级法院再审的问题，笔者认为，应当由接受抗诉的法院提审。首先，根据民诉法的规定，引起法院对案件再审的情形有三：一为当事人申请再审；二为人民法院系统内部监督引起的再审；三为检察机关代表国家行使抗诉权引起的再审；而检察机关行使抗诉权引起的再审应明显有别前二者，如接受抗诉的上级法院指令下级法院再审，则将检察机关置于一般诉讼参与人的法律地位，这无疑影响了法律监督的权威性和严肃性，也非立法本意。其次，如果由原审法院对自己的裁判进行重新审理，尽管另行组成合议庭，但苦于人为因素和单位本位主义的考虑，仍然不能保证案件能够得到公正的处理，同时也使当事人在心理上不会放弃继续申诉的决心。这极不符合程序公正的要求。有大量证据显示，抗诉案件由上级法院提审的改判率明显高于由原审法院再审的案件。最后，提高诉讼效率、节约诉讼成本，是当前审判工作追求的目标之一，但如接受抗诉的上级法院一律指令下级法院再审，便全案的卷宗及相关材料要经过上、下级之间的周转，加大了案卷传送的费用和丢失的风险，无形中延长了诉讼时间，这无论从诉讼效率角度还是诉讼成本角度，都是不可取的，亦与审判追求的目标相悖。

3、关于民事抗诉案件进入再审的时限

法院对民事案件的久拖不决，无疑增加了社会成本，浪费了司法资源，损害了当事人的合法权益。我国《民事诉讼法》第186条规定，“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”。但是，对人民法院从接受抗诉到进入再审程序的时限却缺乏相应的规定，以致司法实践中经常发生民事抗诉案件久拖不决严重积压的现象。有的案件，从检察院提出抗诉到法院作出再审判决，竟长达二年之久。现实生活中，由于案件迟迟不进行再审，或可能使当事人之间的矛盾得不到及时解决，或可能影响当事人正常的生活，上述情形，完全有可能导致社会的不稳定乃至阻碍经济的发展。另外，案件的久拖不决也直接损害了法院自身的形象，同时与追求的诉讼效率目标背道而驰。因此，从立法上明确进入再审阶段的时限具有极为重要的意义。参照《民事诉讼法》以及最高人民检察院《人民检察院民事行政案件办案规则》并结合目前我国民事检察监督的实际，建议修改后的民事诉讼法作出如下规定：人民法院对人民检察院依法提出抗诉案件，应在裁定再审后三个月内作出判决、裁定，并将结果送达当事人和提出抗诉的检察机关。

4、关于检察机关在再审中的地位

《民事诉讼法》第188条规定，人民检察院提出抗诉案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。因此，在法院对检察机关提出民事抗诉案件的再审过程中，应有检察人员出庭。但是，检察机关在再审中处于何种地位、其任务是什么、应从事哪些诉讼行为，《民事诉讼法》都未作规定，导致检法两家在此问题上又有不同认识。法院方面认为，鉴于检察机关所具有的事后监督职能，其在庭审中的作用仅应表现为一咱再审提起的法定事由，在再审法庭上，检察机关不宜发表意见，以避免抗诉机关成为一方当事人的代理人，因此检察机关在庭审中宣读完抗诉书即应退出法庭。这种观点是不正确的，依照《民事诉讼法》第14条规定，“人民检察院有权对民事判决活动衽法律监督，”所谓民事法律监督是指人民检察院为保证民事实体法和程序法的统一正确实施所进行的专门法律监督，法院的再审活动同样是判决活动，对法院的再审活动进行监督，亦为民事诉讼立法的本意。另外，检察机关提出抗诉的理由都 直接或间接地涉及审判人员的审判行为，作为法律监督机关，对法院在再审中的审判活动进行全面的法律监督，是其应尽职责。

由于检察机关不会、也无意干涉当事人行使其私权，因此，检察机关出席再审法庭，其地位是法律监督者，最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第45条规定，检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务有：1、宣读抗诉书；2、发表出庭意见；3、发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。因此，在修改和完善我国民诉法是地，应力争使《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的立法精神正式写进民事诉讼法中。

三、立法建议

根据现行法律关于人民检察院对民事行政抗诉案件存在的问题及对策，特提出以下立法建议，以期能够被立法机关在修改民事诉讼法时采纳：

第一条 人民检察院有权对民事（行政）审判活动实行法律监督。

第二条 人民检察院对人民法院在审判程序中作出已经发生法律效力的判决、裁定，有权依法提出抗诉，但解除婚姻关系和收养关系的判决、依特别程序和公示催告程序作出的判决、裁定除外。

人民检察院对人民法院在执行程序中作出的裁定和决定以及具体执行行为中滥用职权和玩忽职守的行为，有权提出检察监督。

第三条 最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定（指现行民事诉讼法的规定，下同）情形之一的，应当提出抗诉。

地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

第四条 人民检察院发现同级人民法院在执行程序中所作出的裁定、决定确有错误的，以及执行人员有滥用职权和玩忽职守行为的，应当向同级法院进行监督。上级检察院发现下级法院在执行中所作的裁定、决定确有错误的，以及执行人员有滥用职权和玩忽职守行为的，应当指令执行法院的同级检察院进行监督。

第五条  人民检察院决定对人民法院在审判程序作出的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。

人民检察院决定对人民法院在执行程序作出的裁定、决定进行监督的，应当制作检察建议。

人民检察院决定对人民法院执行人员滥用职权和玩忽职守的行为监督时，应当制作纠正违法通知书。

第六条  人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定，由接受抗诉的人民法院提审。

第七条 人民检察院提出检察建议和纠正违法通知书的执行案件，人民法院应当自收到之日起五日内予以纠正，并于纠正之日起三日内将处理结果书面报送同级人民检察院。

对检察建议和纠正违法通知书有异议的，应当自收到之日起三日内书面答复检察机关，并于五日内报请上级法院向同级检察机关申请复议。

第八条  人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。

第九条 检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：

　　(一)宣读抗诉书；

　　(二)发表出庭意见；

　　(三)发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。

第十条 人民法院对人民检察院依法提出抗诉案件，应在裁定再审后三个月内作出判决、裁定，并将结果送达当事人和提出抗诉的检察机关。

　　

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