企业破产法讲座稿

 

2006 年 8 月 27 日，《中华人民共和国企业破产法》在十届全国人大常委会第二十三次会议上审议通过，于2007年6月1日起施行。企业破产法是我国法律建设及市场经济建设的一部重要法律，破产法的出台和实施，标志着我国的市场经济已经进入到一个新的阶段（“真正入市”），弥补了市场主体退出的法律空白，有助于改善整个社会的信用状况。因此，加强对企业破产法的学习有着十分重大的意义。

 

 

破产法是市场经济法律体系中不可缺少的部分，在企业破产法出台之前构成我国破产法律的立法体系有1986年12月2日时全国人大常委会通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（适用范围仅限于全民所有制企业），1991年修订的《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”（ 对非国有的企业法人的破产），国务院在94年和97年分别出台了两个关于国有企业试行破产的通知（针对政策性破产案件），最高法院也发布了一些司法解释，最重要的是2002年9月1日实施的《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》。这两部法律、国务院的通知以及相关部门的一些规章，再加上司法解释，就构成当时我国破产法的立法体系。

1994年开始，我国着手进行新破产法的制定工作，其间因职工失业、下岗等问题新破产法草案一度被搁置。 2003年时，第十届全国人大财经委又成立新的破产法起草组。04年10月份第二稿中由于对担保物权和职工债权清偿顺序问题，在社会上引起比较大的争议，又被一度搁置。经过最终妥协，破产法第132条，以时间为界限划定了两种不同债权的优先受偿权。按照新破产法规定，在新破产法颁布之前已经产生的职工债权可以优先于担保物权受偿，新破产法颁布之后再产生的职工债权就不能再优先于担保物权受偿了。至此，破产法就顺利的出台了。

 

新破产法和旧破产法相比，在立法思想、制度方面有重大的改变。

（1）立法目的规定为“规范企业破产行为，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”，并将公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益置于优先地位。说明公平是破产应当实现的最为重要的目标，同时也是破产程序始终贯彻的基本原则。而保护债权人和债务人的利益始终是我国破产立法强调的宗旨。

（2）将适用范围扩大到承担有限责任的各种所有制的企业法人，而不仅仅适用于全民所有制企业。

（3）将破产原因界定为“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”，而不是单纯用不能清偿到期债务或者资不抵债为标准判断企业是否具备破产原因。

（4）将破产案件的适用程序扩展到由清算、和解和整顿二种增加为破产清算、重整、和解三种。

（5）设立重整制度，对有拯救希望的企业法人以再生的机会，并对重整保护期间及其财产和营业管理、重整计划的制定、通过、批准和执行作了详细规定。

（6）设立破产管理人制度，并规定在人民法院受理破产申请同时指定管理人，即行接管债务人的财产和事务。

（7）规定了破产程序开始后为全体债权人共同利益以及破产程序顺利进行而负担的共益债务，并规定共益债务由债务人财产随时偿还的原则。

（8）设立债权人委员会作为破产监督人，监督破产程序的进行，实现债权人的自治需求。

（9）扩大了追加分配的财产范围，最大限度地保护债权人的利益。

（10）规定了包括破产欺诈在内的七种破产违法行为的法律责任。

（11）慎重地协调了破产程序中的职工债权和担保权的关系，同时对有限制的职工债权规定了特别保护。

（12）为本法实施前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜作了特别规定，为解决国有企业的历史遗留问题留有余地。

（13）对金融机构实施破产进行特殊规定，使金融机构的破产具有一定的独立性。

 

 

 

所谓破产界限，通常也称为“破产原因”，是指认定债务人丧失清偿能力，当事人能够据此提出破产申请，法院可以据此启动破产程序的法律事实。破产法第2条规定“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务”。这个规定就是破产界限，这个破产界限规定了三种条件，即不能清偿到期债务、资产不足以清偿全部债务、明显缺乏清偿能力，这三个条件如何适用？如何难理解这个破产界限？

 

根据立法本意，第2条要结合第7条来理解，破产原因在这里可以分成几个方面，主要有两种情况。第一种情况是债务人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务，——既资不抵债又不能清偿到期债务，这主要是适用于债务人自己申请破产的情况。第二种主要是债权人申请破产的情况，这时的破产原因就是债务人不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力，这时通过“或者”就把“资不抵债”给它“或”出去了。

 

 　三、关于管理人制度

 

新破产法被公认的亮点之一就是以管理人制度基本上取代旧法中的清算组制度。管理人是破产程序中最为重要的一个机关。

 

在旧破产法中，负责破产清算事务工作的是以政府官员为主体组成的清算组。这种模式行政色彩非常浓厚，究其设立这种制度的本意主要不是考虑公平清偿债权人，维护债务人的合法权益，解决债务纠纷，而是考虑解决在破产案件中政府负责的一些社会问题，如职工的安置、社会保障，工商、税务等方面的问题。

确立管理人主要是考虑到旧的清算组制度大体说存在着一些弊端：

第一，主体由政府官员临时组成的清算组往往组织松散，专业性不强，效率较低。第二，清算组不符合担任管理人资质的一些基本要求。第三，最麻烦的是，这些人员都是行政官员兼任，在处理破产案件时，难免要受政府行政干预的影响。最后，在旧法这种清算组制度下发生了损害当事人利益的情形，是根本没有办法追究责任的。

 

第一个问题是管理人由谁选任，由谁决定。破产法第22条、第23条规定，管理人由法院指定，由人民法院制定管理人指定办法和报酬的确定办法，最高人民法院在07年4月份出台了两个司法解释，《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。

 

目前管理人指定方式是，先根据破产法对管理人的资格规定从申请承办管理人业务的中介机构中确定一个管理人名册，再从名册中指定具体案件的管理人。具体的指定办法有几种考虑，一是重大案件采取类似招投标的竞争机制选定管理人。司法解释第21条规定的如商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产或者在全国范围有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件，用公告、竞标的方式进行。但一般的破产案件不根据司法解释第20条规定，一般指定采用轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。

 

管理人有几种人可以担任，一是有关部门、机构人员组成的清算组可以担任管理人。这主要是针对政策性破产，破产法的司法解释限定清算组担任管理人的三种情况：一是破产申请受理前，根据有关规定已经成立清算组，法院认可的；二是审理政策性破产案件的；三是有关法律规定企业破产时成立清算组；四是人民法院认为可以指定清算组为管理人的其他情形。第二种情况是律师事务所、会计师事务所，第三种是破产清算事务所。新破产法以及指定管理人的司法解释对个人担任管理人也做出规定。

 

管理人的职责比以前的规定职责更全面了、义务更明确了，破产法第25条“管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）提议召开债权人会议；（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。同时也明确规定了管理人的法律责任，你有权拿报酬，另一方面造成相关利益当事人的损失必须要承担赔偿。

关于管理人报酬的司法解释规定，将管理人获得的报酬与债务人最终清偿的财产价值总额直接联系起来，按照债务人最终清偿的财产价值总额的比例计算管理人报酬。

破产法实施半年多来，管理人制度也暴露出一些问题。由机政府构组成清算组、由社会中介参与将是一种最佳模式。

 

 

第四个问题讲打击破产欺诈行为的制度，即破产法中的撤销权和无效行为制度。新破产法在立法时针对破产欺诈行为比较严重的现象，纠正了旧法中的一些错误，完善了破产法中的破产撤销权和无效行为制度。

破产法中的撤销权是在特定情况下产生的，只有在债务人丧失清偿能力这种特殊的情况下才产生破产法的撤销权。破产法中的撤销权把一些在债务人有清偿能力时，可能是对自己财产的正常处分行为也纳入到可撤销的范围内。

 

在旧破产法里是把无效行为和可撤销行为混在一起规定的，新破产法首先把这两种行为作了区分，无效行为单独规定（第33条），什么时候发现，任何人发现，没有时效限制，都可追回财产。把可撤销行为也单独规定处理，同时对可撤销行为延长了可撤销的期限，按可撤销行为的社会危害性的强弱区分处理。危害性强的可撤销期间从原来破产案件受理前6个月延长到破产案件受理前一年（第31条、32条），延长一半，往后也延长了，由原来的破产案件终结后一年延长到破产案件终结后两年之内都可撤销（第123条）。另外在撤销权行使程序上也作了比较完善的规定，改为破产案件终结后由债权人向法院申请追回财产。

 

旧破产法中对可撤销行为的规定存在不足，有些行为列举不全面，出现重大遗漏。新破产法就对这个漏洞作了弥补，把很多原来列举中没有涵盖的行为都涵盖进来（第31条第2款）。

 

旧破产法最大的弊端是对可撤销的破产欺诈行为实际上没有规定有效可行的法律责任。表面上看，在旧破产法里也规定进行可撤销的行为时要追究法律责任，对债务人的法定代表人和直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任（旧破产法第41条），但实际上却是民事责任缺失，行政责任无效，刑事责任无法追究，最终的结果是违法行为根本不承担任何法律责任，这是造成实践中破产欺诈行为非常猖獗的主要原因。

在新破产法中针对责任制度的缺失采取了广泛的措施完善。首先规定明确的民事责任，法定代表人和直接责任人员对违法行为要承担民事赔偿责任（第128条）。把已失去实际效用的行政责任作了删除，同时在去年六月份，全国人大常委会通过了刑法修正案（六），其中第六条规定“公司、企业通过隐匿财产，承担虚构的债务或以其他方式转移财产、处分财产，实施虚假破产，严重损害债权人利益或其他人利益的行为构成破产欺诈犯罪，对直接负责的主管和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金”对破产欺诈行为要追究刑事责任，此规定对制止破产欺诈行为可起到重要的制约和防范作用。但遗憾的是这个法案存在一个大漏洞。

 

 五、职工债权的清偿问题

 

职工债权的清偿顺序问题，是致使新破产法长期未能出台的唯一的关键性原因。保障职工债权主要应通过社会保障制度来解决。最初，各国破产法都将职工债权放在优先清偿的地位，当然也不一定放在担保物权之前受偿，但普遍是放在优先清偿地位。后来，各国除了在破产法中对职工债权予以保障外，更多的是采取社会保障制度来解决这个问题。许多国家，都是专门设置有职工工资保障基金，只要企业一破产，马上用职工工资保障基金支付职工债权，支付完以后，基金作为代位权人参加清偿。

 

再有，在劳动法等相关立法中也需要加强对职工权益保护。在常委会审议破产法的过程中，常委委员也有提出对职工工资、欠薪的保障问题。真要强调对职工权益保护，得从根本上解决欠薪问题，而不是都放到破产法里解决。如果要真的把职工权益放到第一位，很简单，有两条规定就可以彻底解决欠薪问题。第一，规定新破产法颁布或实施之后，凡是出现企业拖欠职工工资的，企业的法定代表人和董事、高管人员、控股股东等责任人员承担连带责任；有这一条，没人再敢拖欠职工工资。第二，规定欠薪达到多长时间以上的企业，吊销营业执照。有这两条，就彻底解决问题了。

新破产法第132条规定，该法颁布前（06年8月27日）已经发生的职工债权，有优先于担保物权受偿的权利，此后发生的职工债权就没有优先权了，只能就无担保财产在第一顺序受偿（第113条）。

 

 

重整制度也是新破产法中新创设的程序。在新破产法中，破产程序分为三种，第一种是清算程序，第二是和解程序，第三是重整程序。重整程序处于最优先的地位。

新破产法中取消了整顿制度，完善了和解制度，创设了重整制度。新破产法上的重整制度，在各国破产法上被认为是挽救债务人最有力的一种制度。根据破产法第70条至94条的规定，重整是指由债务人或者债权人以及出资额占注册资本十分之一以上的出资人向法院提出重整申请，经法院裁定同意后，确定重整期间，由管理人或者在管理人监督下由债务人管理财产和营业事务，在法院确定的期限内（一般是六个月，特殊情况可再延长三个月）债务人或者管理人向法院和债权人会议提交重整计划草案，经分组讨论和表决后不管是否通过均由法院根据情况来决定是否裁定批准通过重整计划草案，重整计划草案批准后重整程序终止，由债务人负责执行重整计划，重整计划规定的监督期内由管理人负责监督重整计划的执行。

重整制度已经被看作是对债务人非常有用的保护措施。重整制度和其他制度相比，在保障债务人避免破产方面，有很多有力的措施，有新的特点。

 

第一，重整的时间提前，启动主体多元化。重整制度的一个特点就是启动时间提前（第7条、第70条）。不仅在债务人已经发生破产原因时可以启动，而且在债务人有发生破产原因可能的时候就可以启动。这样，将使债务人获得挽救的时机大大提前。重整程序的启动主体是多元化的。和解和清算都是债务人和债权人可以提出申请，其他人不行。重整程序则不同，除了债务人、债权人外，在一定条件下，还允许债务人的股东，提出重整申请。另外，还允许国务院的金融监管部门在债务人、债权人都没有提出重整申请的时候，主动对金融机构提出重整申请（第134条）。这样就使对债务人的挽救，在多方主体的申请下更有可能获得成功。

 

第二，重整程序处于最优先的地位。当事人可以直接提重整申请，不像旧破产法规定，必须由债权人先提出一个破产申请，法院受理了以后，债务人才可以提和解整顿的申请（第70条）。新破产法把三种申请平行铺开，但这样容易造成三个申请同时并列，法院按重整、和解、清算的顺序审查。另外，在重整程序中，担保物权受到限制（第75条），在和解程序、清算程序，担保物权不受限制。而重整程序只要一启动，担保物权人也受限制。但法律规定因此给担保物权人造成的损失，包括因拖延执行造成的损失，债务人要给予补偿。这一补偿通常就是按照法定或约定利率支付利息，补偿利益损失。

 

第三，重整程序具有较强的强制性。这一强制性不仅表现在重整计划草案被债权人会议各个小组（有担保债权组、职工债权组、债务人欠税款组、普通债权组、出资人组）包括股东组一致通过时，对那些反对的少数债权人也具有强制适用的效力；最关键的是，当各个小组没有一致通过重整计划草案时，即使只有一组通过，债务人或管理人可以根据具体情况，向法院申请强制批准重整计划草案。法院根据法律规定的条件审查，如果所有当事人的既得利益不受损害，就可以作出强制批准重整计划草案的决定（第87条）。

第四，破产法里规定，企业的重整计划可以由债务人自己制定，可以由债务人自行执行。这个是特殊的规定。如果债务人有违法、欺诈行为，那么就不能让他实施了。这些都是新破产法里面对重整制度所作的规定。